О РЕФОРМИРОВАНИИ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Традиционно на протяжении многих лет российское образование
не без оснований гордилось такими качествами, как фундаментальность,
универсальность, бесплатность и доступность. До сих пор российские специалисты в
ряде важных областей представляют повышенный интерес для зарубежных
работодателей, в Россию продолжают приезжать иностранные граждане в целях
получения образования.
Главной проблемой российского образования является его хроническое
недофинансирование.
Можно констатировать, что государство не вкладывает в образование средств,
необходимых для обеспечения его должного качества. В результате уже сейчас остро
проявляются проблемы дефицита педагогических кадров, не всегда высокой
квалификации преподавателей, неудовлетворительного, а порой и просто низкого
уровня материально-технической оснащенности образовательных учреждений. В
сложившейся ситуации назревает реальная проблема вытеснения бесплатного
обучения, гарантированного Конституцией России и законодательством об
образовании. Эта тенденция вступает во все более заметное противоречие, как с
Конституцией Российской Федерации, так и с фундаментальными интересами
российского общества.
Поборы и злоупотребления утвердились на всех уровнях российской образовательной
иерархии, являясь уродливой изнанкой базового недофинансирования.
Принцип общедоступности и бесплатности нарушается уже на уровне дошкольного
образования. При увеличении в последнее время уровня рождаемости и, как
следствие, возрастании спроса на услуги дошкольных образовательных учреждений
наблюдается устойчивая тенденция сокращения их общего количества, перевода на
платную основу или перепрофилирования. Это неизбежно приводит к появлению в
оставшихся учреждениях различного рода конкурсных отборов, а также введению
дополнительной, нередко «теневой» платы за предоставление определенных услуг. В
частности, только в Москве за последние пять лет количество детских садов
сократилось на одну тысячу. Такое же положение существует и при приеме в младшие
и старшие классы общеобразовательных учреждений.
Нельзя также не отметить неуклонно обостряющееся в последние годы
противопоставление так называемых «элитарных» общеобразовательных учреждений
«обычным» школам. Общепризнанно, что качество образовательных услуг,
предоставляемых «обычными» школами, в лучшем случае не повышается, а скорее
постепенно снижается. При этом, впрочем, престиж таких школ падает гораздо
быстрее, чем качество предоставляемых ими услуг. Одновременно растет престиж, а
значит, и востребованность «элитарных» общеобразовательных учреждений, — разного
рода лицеев, гимназий при достаточно сомнительном уровне обучения в них.
В современных условиях, когда услуги «элитарных» общеобразовательных учреждений
рекламируются как товар, практически недоступный для ребенка из
среднестатистической российской семьи, право граждан России на общедоступное и
бесплатное основное общее образование существенно обесценивается. Тем самым
российская система образования на деле постепенно утрачивает свою первейшую
конституционно закрепленную социальную функцию.
Едва ли не впервые в истории нашей страны растет количество детей, не посещающих
школу и соответственно остающихся полностью или частично неграмотными. Согласно
существующим экспертным оценкам, уже сегодня в России насчитывается никак не
меньше двух миллионов неграмотных детей.
Право на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе со всей
очевидностью относится к категории фундаментальных. В нашей стране оно было
впервые декларировано Конституцией СССР 1936 года, подтверждено Конституцией
СССР 1977 года и в последующем Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Для того чтобы выжить в условиях неадекватного финансирования, государственные
ВУЗы, как известно, вправе принимать абитуриентов, выдержавших конкурсные
испытания, для обучения не только на бесплатной, но также и на платной основе.
Такое положение почти неизбежно стимулирует коммерциализацию государственных
ВУЗов, что не может не сказываться как на качестве преподавания, так и на
отношении к учебе самих студентов. Кроме того, со всей очевидностью растет и «взяткоемкость»
государственных ВУЗов, а сам процесс предоставления «теневых» услуг абитуриентам
и студентам приобретает все более четкую логику, структуру и прейскурант.
В настоящее время около половины всех российских студентов получают знания за
свои собственные средства. Между тем средняя стоимость обучения, например в
московских ВУЗах, составляет 2 — 5 тыс. долларов в год.
Необходимость реализации конституционного права граждан России на получение
бесплатного высшего образования на конкурсной основе в государственных учебных
заведениях не вызывает сомнения. Причем не только потому, что, согласно
имеющимся оценкам, около четверти населения нашей страны живет сегодня за чертой
бедности и, естественно, просто не может позволить себе оплату высшего
образования. Конституционное право на бесплатное высшее образование на
конкурсной основе является одним из важнейших инструментов социальной
справедливости, залогом динамичного развития общества и государства, одной из
важнейших гарантий гражданских прав.
Реформа российского образования началась в 2001 году, когда была принята
«Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года», в
которой сформулированы основные цели и направления данной реформы.
Обращают на себя внимание некоторые не вполне «безобидные» новации, предлагаемые
к реализации на уровне общего образования. В частности, разрабатываемые новые
образовательные школьные стандарты предполагают сокращение учебной нагрузки на
25 процентов. На практике эта новация чревата снижением либо качества
получаемого образования, либо его доступности, поскольку предполагается, что
урезанные 25 процентов учебной нагрузки будут просто оплачиваться
непосредственно родителями учащихся по желанию, и, следовательно, будут носить
факультативный характер.
Серьезную озабоченность вызывает также и то обстоятельство, что в последнее
время многие государственные гарантии и социальные льготы, действовавшие ранее,
были отменены. Так, в соответствии с новой редакцией Закона Российской Федерации
«Об образовании» из него исключены положения о государственных гарантиях
развития образования, о финансовых обязательствах перед системой образования, о
недопущении сокращения количества студентов, обучающихся за счет средств
федерального бюджета. Отменены федеральные нормативы в области оплаты труда
работников образовательных учреждений, большинство видов льгот и социальной
помощи, гарантий и компенсаций, как учащимся, так и преподавателям.
Помимо этого, отменены дополнительное финансирование на обучение детей с
ограниченными возможностями, одаренных детей; выплаты родителям (законным
представителям) государственных пособий по уходу за ребенком до определенного
законом возраста, пособий малообеспеченным семьям, дополнительных денежных
средств родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и
образование ребенка в семье.
Принятие Правительством Российской Федерации в 2004 году жестких финансовых
решений в отношении образовательных учреждений лишило их ряда прежних льгот, в
частности, по аренде зданий и помещений. В результате ВУЗы и другие учреждения
образовательной сферы лишились права на освобождение от уплаты всех видов
налогов, в том числе на землю; продукция организаций, реализуемая
образовательными учреждениями, отныне не приравнивается к товарам народного
потребления, а собственники недвижимости, сдающие ее в аренду образовательным
учреждениям, потеряли налоговые льготы. Исключена возможность предоставления в
будущем налоговых льгот высшим учебным заведениям и образовательным учреждениям
дополнительного образования, а также организациям, вкладывающим средства в
развитие высшего и послеВУЗовского профессионального образования.
.Льготное налогообложение в отношении образовательных учреждений применяется во
многих странах. И это совершенно естественно, поскольку образование — не обычная
коммерческая отрасль. Уход российских властей от финансовой поддержки
образования наносит непоправимый урон этой отрасли, толкает ее в сторону
приватизации и коммерциализации образовательных услуг, а опосредованно — к
нарушению прав человека.
.В последнее время Правительством Российской Федерации предприняты меры,
направленные на перераспределение финансирования начальной и средней школы с
федерального бюджета на бюджеты регионов. В частности, в 2004 году субъектам
Федерации отошли 2517 образовательных учреждений начального профессионального
образования и 299 — среднего профессионального образования. Кроме того,
предполагается, что часть передаваемых образовательных учреждений среднего и
дополнительного профессионального образования войдут в состав ВУЗов или
университетских комплексов, что также позволит уменьшить федеральное
государственное финансирование.
К сожалению, следует признать, что новая редакция Закона Российской Федерации
«Об образовании» снизила уровень гарантий финансового обеспечения
профессорско-преподавательского состава учебных заведений. В частности, из него
были исключены положения, устанавливавшие минимальные ставки зарплаты
преподавателей, запрет налогообложения минимальных компенсаций, выделяемых
преподавателю на обеспечение научной литературой, льготы сотрудникам
образовательных учреждений, работающим в отдаленных районах или в сельской
местности.
В новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» статья 40
«Государственные гарантии приоритетности образования», устанавливающая
государственные гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды
образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также
защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, была исключена.
Справедливости ради следует отметить, что 10-процентный рубеж достигнут так и не
был, однако само его присутствие в законе являлось важным ориентиром, к которому
необходимо было стремиться.
Еще один вызывающий беспокойство проект — изменение статуса государственных и
муниципальных образовательных учреждений на автономные учреждения (АУ) и
государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО).
Изменение организационно-правовой формы не влечет за собой перехода всех прав,
обязанностей и гарантий, принадлежащих, в соответствии с действующим
законодательством, образовательным учреждениям. Отсюда вытекает следующее.
* Утрата оставшихся отсрочек от призыва на военную службу, досрочных пенсий для
педагогов и медиков, занятых в учреждениях для детей, частично не отмененных
налоговых льгот и т.п., — все это установлено именно для государственных и
муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или
учится, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В новом законопроекте, как и во всех
предыдущих, нет даже намека на попытку сохранить эти социальные гарантии.
* Фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное
образование. Как известно, статьей 43 Конституции РФ такое право гарантируется
лишь тем, кто учится (воспитывается) в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях и на предприятиях. Приведем простой пример. Ректор
одного из престижных московских ВУЗов рассуждает следующим образом: зачем мне
бюджетные деньги из расчета по 700— 800 у.е. на студента, когда в вуз стоит
очередь желающих заплатить по три тысячи у.е.? Поменяв организационно-правовую
форму, можно отказаться от бюджетного финансирования, получить много больше
денег от внебюджетных студентов, нормально заплатить преподавателям и улучшить
материальную базу. Казалось бы, все правильно. Вот только бюджетных мест в ВУЗе
больше не будет, а абсолютное большинство «бюджетников» не способны платить за
студента по три тысячи долларов в год.
* Снятие запрета на приватизацию, сохранившегося даже после «монетизации» в
Законе РФ «Об образовании» (п. 13 ст. 39) для государственных и муниципальных
образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В законопроекте «единороссов»
прямо прописан и один из путей такой приватизации — банкротство.
Современное российское образование вступило в стадию качественной модернизации;
внесены существенные изменения в действующее законодательство. Однако приходится
констатировать, что возникший изначально разрыв между декларированным в
российской Конституции и раскрытым в других нормативных актах правом граждан
Российской Федерации на образование, с одной стороны, и возможностью реализации
этого права — с другой, как минимум, не сокращается.
По специальному докладу
Уполномоченного по правам человека в РФ, В.Л.Лукина.
Подготовил С.А. Малков.